Регламенты учреждения

УДК 34 ББК 67.301

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕГЛАМЕНТЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ СТАХОВ,

заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор Научная специальность 12.00.14 — административное право;

административный процесс E-mail: alexander-stakhov@ya.ru

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Сформулировано определение административных регламентов публичной администрации (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления), выделены характерные признаки данных регламентов как средства противодействия коррупции, предложена их классификация с использованием специальных критериев.

Ключевые слова: административный регламент органа исполнительной власти; административный регламент органа местного самоуправления; публичная администрация; административные процедуры противодействия коррупции.

Annotation. Proposed the definition of administrative regulations of public administration (executive bodies and local authorities), and figures characteristic features of these regulations as means of corruption prevention and classification is offered by special criteria.

Keywords: administrative regulation enforcement authority; administrative regulations of the local government; public administration; administrative procedures for corruption prevention.

Действенным средством противодействия коррупции в Российской Федерации являются административные регламенты органов исполнительной власти и административные регламенты органов местного самоуправления, которые в обобщенном виде представляется возможным назвать административными регламентами публичной администрации.

В настоящее время, главным образом, сформировался и активно расширяется массив административных регламентов органов исполнительной власти. Для издания административных регламентов органов местного самоуправления созданы необходимые правовые предпосылки в Постановлении Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

С точки зрения автора, под административным регламентом органа исполнительной власти следует понимать изданный на основании Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», иных федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ

нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов исполнительной власти по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов, общий порядок внутреннего устройства органов исполнительной власти, а также порядок взаимодействия органов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административно-публичных функций, возложенных на органы исполнительной власти.

Административный регламент органа местного самоуправления можно определить как нормативный правовой акт, устанавливающий административные процедуры, определяющие порядок организации деятельности органов местного самоуправления, связанных с реализацией административных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, санкционированных (разрешенных, одобренных) или делегированных данным органам.

Административные регламенты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления являются комплексным средством противодействия

коррупции и поэтому призваны решить следующий ряд социально значимых задач.

1. Оказывать противодействие коррупции в административно-правовой сфере. Должностные лица органов исполнительной власти и органов местного самоуправления совершают целый ряд административно-правовых действий и принимают множество административно-правовых решений по усмотрению в соответствии с законом. Соответственно, размытые и широкие границы усмотрения указанных должностных лиц являются той благодатной почвой, которая необходима для процветания коррупции. Указанные административные регламенты позволяют установить стабильные рамки административной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления и тот административно-правовой порядок, который гарантирует оперативность и законность их административно-правовых действий и решений, обеспечивает им открытый и заранее предсказуемый характер. Назначение данных регламентов — ограничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий государственных и муниципальных структур, должностных лиц, граждан и юридических лиц. Упорядочение административной деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер и, следовательно, способствует ее эффективности и демократичности.

2. Оптимизировать (повысить качество) исполнения государственных (административно-правовых) функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, в том числе:

а) упорядочить административные процедуры и административные действия должностных лиц публичной администрации;

б) устранить избыточные административные процедуры и действия публичной администрации, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

в) упростить административные процедуры и административные действия публичной администрации. Это предполагает сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной (административно-правовой) функции, внедрение новых форм документов, позволяющих устранить случаи неоднократного предоставления идентичной информации; снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, в том числе, за счет реализации принципа «одного окна»; использование межведомственных согласований при исполнении административно-правовой функции (в частности, функции по предоставлению государственной или муниципальной услуги) без участия заявителя, например, с использованием информационно-коммуникационных технологий;

г) сократить сроки исполнения административно-правовой функции, а также сроки исполнения

отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения административно-правовой функции, возложенной на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной (административно-правовой) функции, а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения указанной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

д) установить персональную ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре при исполнении государственной (административной) функции, в том числе при предоставлении государственной или муниципальной услуги.

3. Установить порядок исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных (административных) полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части административных полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных (административно-правовых) функций, переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями.

4. Обеспечить системность регламентации вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Это означает, во-первых, обеспечение связи всех видов административных регламентов между собой вплоть до функциональных и организационных распорядков работы и должностных регламентов и, во-вторых, формирование системы регламентов на региональном и муниципальном уровнях.

Для того, чтобы уяснить особенности природы административных регламентов публичной администрации как специфического средства противодействия коррупции можно выделить присущие им следующие отличительные признаки.

Во-первых, административные регламенты публичной администрации являются подзаконными правовыми актами, которые разрабатываются в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и на основе целого ряда специальных унифицированных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации: Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти1, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти2, Правил разработки и утверждения

административных регламентов исполнения государственных функций, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг3.

Во-вторых, указанные административные регламенты являются нормативными правовыми актами, в которых содержатся административные процедуры, регламентирующие совместное поведение должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, учреждений и организаций, связанное с реализацией административных функций, возложенных на органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

В-третьих, выделяемые административные регламенты устанавливают нормативную продолжительность (административно-процессуальные сроки) действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, а также нормативную продолжительность совместных действий должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, физических и юридических лиц, учреждений и организаций по реализации административно-публичных функций, возложенных на орган исполнительной власти.

В-четвертых, в нормах административного регламента публичной администрации устанавливается последовательность совместных действий и решений должностных лиц и подразделений органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, физических и юридических лиц, организаций и учреждений, связанных с осуществлением органом исполнительной власти или органом местного самоуправления возлагаемых на данные органы административно-правовых функций.

В-пятых, в содержании административного регламента публичной администрации можно выделить административные процедуры, в соответствии с которыми разнообразные по содержанию административно-правовые действия органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (должностных лиц и подразделений данного органа) выстраиваются в формально определенную последовательность, направленную на принятие решения по административным делам, связанным с реализацией возложенных на данные органы административно-правовых функций.

В-шестых, административные регламенты публичной администрации утверждаются, как правило, руководителями соответствующих органов. В частности, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти утверждаются федеральными министрами, директорами федеральных служб и федеральных агентств.

В-седьмых, административные регламенты публичной администрации призваны установить и поддерживать отдельные стороны административного правопорядка. В частности, административные регламенты устанавливают:

а) общие правила организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов;

б) общие правила внутренней организации органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

в) порядок взаимодействия органов исполнительной власти или органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, иными государственными органами, органами местного самоуправления, учреждениями и организациями по реализации административных функций, возложенных на публичную администрацию.

В целях уяснения отдельных особенностей административные регламенты публичной администрации можно, используя ряд специальных критериев, классифицировать на отдельные виды следующим образом.

Во-первых, указанные административные регламенты можно подразделить по назначению на следующие виды:

1) регламенты взаимодействия органов публичной администрации, устанавливающие общие правила организации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления по реализации административных полномочий и взаимодействия этих органов. Например, Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы; Регламент взаимодействия МВД России с федеральными органами исполнительной власти; Регламент взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве по решению вопроса об использовании жилищного фонда города Москвы при лишении родителей родительских прав в порядке применения ч. 2 ст. 91 Жилищного кодекса Российской Федерации;

2) регламенты внутренней организации органов публичной администрации, содержащие общие правила взаимодействия подразделений и должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления. К примеру, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

3) регламенты административно-публичных функций, которые устанавливают административные процедуры по осуществлению возложенных на орган исполнительной власти или орган местного самоуправления административно-публичных функций.

Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по предоставлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях; Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций.

Во-вторых, в соответствии с принципами федеративного устройства и местного самоуправления можно выделить:

1) административные регламенты органов федеральной системы исполнительной власти. Например, административные регламенты МВД России; административные регламенты Минюста России;

2) административные регламенты органов системы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте Российской Федерации; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ;

3) административные регламенты системы органов местного самоуправления. К примеру, административные регламенты исполнения муниципальных функций, разрабатываемые органами местного самоуправления муниципальных образований.

В-третьих, в зависимости от объема административной компетенции федеральных органов исполнительной власти можно выделить:

1) административные регламенты федеральных министерств. Например, Административный регламент исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем некоммерческих организаций и символики общественных объединений; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения;

2) административные регламенты федеральных служб. К примеру, Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем тридцать пять процентов;;

3) административные регламенты федеральных агентств. К примеру, Административный регламент Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции «Ведение государственного земельного кадастра».

В-четвертых, в зависимости от целевой направленности административно-правовых функций, возложенных на публичную администрацию, можно назвать:

1) административно-распорядительные регламенты, например: Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции «Организация проведения государственной кадастровой оценки земель»; Административный регламент Федеральной аэронавигационной службы по предоставлению государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

2) административно-охранительные регламенты. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах; Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению в установленном порядке проверки деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей, и соблюдения правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством, видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

3) смешанные административные регламенты, например: Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету.

В-пятых, в зависимости от характера вмешательства в деятельность физических и юридических лиц, иных государственных органов, органов местного самоуправления, можно выделить:

1) регламенты исполнения административно-публичных функций. К примеру, Административный регламент Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;

2) административно-служебные (внутриорга-низационные и внутрисистемные) регламенты. Например, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации; Регламент взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за

исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы.

В-шестых, в зависимости от субъекта, инициирующего применение административных процедур по реализации административно-публичных функций, возлагаемых на органы исполнительной власти, логично выделить:

1) регламенты исполнения административно-публичных функций по обращениям физических или юридических лиц — так называемые административные регламенты предоставления государственных услуг. Например, Административный регламент предоставления государственной услуги по истребованию личных документов; Административный регламент предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; Административный регламент предоставления государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда;

2) регламенты исполнения административно-публичных функций по решению или обращению государственных органов, органов местного самоуправления, органов государственных внебюджетных фондов — так называемые административные регламенты исполнения государственных функций. Например, Административный регламент МВД России исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасно-

сти дорожного движения; Административный регламент исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственных функций «Ведение государственного технического учета объектов капитального строительства»; Административный регламент Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей.

Предложенный подход к пониманию природы, содержания и классификации административных регламентов публичной администрации может служить отправной точкой для разработки и проведения научно обоснованной систематизации и унификации административных процедур противодействия коррупции, закрепленных в административных регламентах органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 6 сентября 2012 г.) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 4. Ст. 305.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 31. Ст. 3233.

3 Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 18 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.

Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. 6-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 759 с. (Серия «Dura lex, sed lex»).

В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.